浅析国家审计的法定职责范围

 新闻资讯     |    2024-01-06 来源:新闻资讯

  新修订的审计法实施条例于2010年5月1日正式施行。除审计法之外,这是我们从事审计工作最重要的法律依据,其重要性和学习的必要性毋庸赘述。新条例主要作了三方面的修订:一是进一步明确了审计监督的具体范围,二是进一步规范了审计机关的审计监督权限,三是逐步加强了对审计机关的监督。笔者针对新条例的修订内容,结合审计实践,对国家审计的法定职责范围进行粗浅的辨析。

  新条例第二条对国家审计做了定义:审计法所称审计,是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。定义的核心在于:国家审计是监督财政收支、财务收支的行为。这是国家审计的法定职责范围。

  但目前,在审计发挥“免疫系统”功能,为国家经济安全、财政安全、金融安全、环境安全等各方面保驾护航的形势下,仅仅对财政收支、财务收支进行审计是不够的。为了适应新形势的需要,国家审计的触角已经伸展到被审计单位、甚至是其他政府管理部门的各项经营和管理事务中。比如,投资审计要查规划、立项、可研、设计、招投标、施工、监理等项目建设的所有的环节;财政审计要查国家宏观经济政策的执行、体制机制制度缺陷;环保审计要查节能减排指标实没实现、环保部门工作到不到位等等。

  一是正确认识法定审计职责,审计功能越来越强,但不是什么都能查。法定职责范围仍仅为财政收支和财务收支,因此,审计人员并不能对上述被审计单位、其他政府管理部门的各项经营和管理事务直接进行审计。而是立足于发现财政收支和财务收支违法、违规、违纪问题,在这样一些问题基础上,通过对管理体制、机制、制度的研究,发掘体制性障碍和制度性缺陷等深层次原因,提出审计建议。

  二是正确认识法定审计权限,不是审计手段不能够满足审计需要,而是法律没有赋权。经常遇到审计人员诉苦,说审计手段不足,有些问题查不下去。实际上,并不是审计手段不足,而是法律没有赋予权限,自然就没有相应的手段。审计法第三十一条至三十六条规定了审计的权限,除此之外,审计无另外的权限。如果审计去查违法案件线索,司法手段肯定行使不了,我们只可以尽量采取变通方法或者利用其他资源。

  三是正确认识审计处理权限,审计查出的问题,审计不都能处理。新条例第五条第二款规定:审计机关“对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为,在法定职权范围内作出处理、处罚的决定”。这是与法定职权范围相适应的。简单说,审计只能对财政收支、财务收支违反相关规定的行为做处理处罚。有的审计人员很不理解,认为审计查出那么多问题,为什么只能处理一小部分?因为法律没有赋予审计对其他那大部分问题的处理权,审计不能拿着其他部门权限内的法律规定去处理处罚。别的问题怎么办?让被审计单位自行整改,或者移送处理。哪个部门有权,就交给哪个部门处理,审计不是万能的。

  新条例进一步明确了财政收支和财务收支的含义。第三条规定:审计法所称财政收支,是指纳入预算管理的收入和支出,以及行政事业性收费、国有资源和国有资产收入、应当上缴的国有资本经营收益、政府举借债务筹措的资金等财政资金中未纳入预算管理的收入和支出。第四条规定:审计法所称财务收支,是指国有金融机构、企业事业组织以及依法应当接受审计机关审计监督的其他单位,依照国家财务会计制度的规定,实行会计核算的各项收入和支出。

  这种定义,在实践中任旧存在界限不清的问题。比如,对某个预算单位的审计,其收支到底是财政收支还是财务收支?说是财政收支,其具体的操作已经变成财务收支,审计发现的也往往是财务核算问题;说是财务收支,其资产金额来源是财政拨款,预决算纳入政府部门预决算管理。实践中最简单的区分方法,先看审计通知书,后看被审计单位性质。如果审计通知书的审计依据是审计法关于财政收支的条款,或者被审计单位是机关或者比照机关管理的事业单位,那就是财政收支审计;如果审计通知书的审计依据是审计法关于财务收支的条款,或者被审计单位是企业,那就是财务收支审计。当然,这种区分也不是十分准确,我们应该根据情况具体判断。

  一是准确应用审计依据。审计法第三章“审计机关职责”有明确规定,新条例第三章做了进一步的解释,不再赘述。

  二是准确应用审计处理处罚依据。我们常用的审计处理处罚依据是审计法第四十五条、四十六条。区别有两点:1.第四十五条是财政收支的处理依据,第四十六条是财务收支的处理依据;2.财政收支只能处理不能处罚,财务收支能处理、可以处罚。另外,《财政违背法律规定的行为处罚处分条例》、税收征管法及实施细则等是审计处理处罚为数不多的法律依据。简单地理解是,在应用审计处理处罚依据时,法律和法规中明确审计机关有权处理处罚的才可当作依据。

  三是准确应用审计处理救济措施。审计法规定了两类救济措施:对财政收支违反相关规定的行为审计处理的救济措施是提请审计机关的同级人民政府裁决,对财务收支违反相关规定的行为审计处理的救济措施是行政复议和行政诉讼。有两个关键点需要把握:1.2006年审计法修订前,审计处理的救济措施只有行政复议和行政诉讼,修订后做了区分。这是考虑到财政收支涉及到的是政府部门单位,政府内部部门间的分歧应当通过政府解决,所以采用政府裁决来救济;2.行政复议和行政诉讼不分先后,应当并举。审计人员应当避免两种错误:财政收支和财务收支违反相关规定的行为的处理,错用救济措施;财务收支违反相关规定的行为的处理,救济措施列举不全。

  一是特殊的财政收支审计范围。新条例第十五条规定,经本级人民政府批准,审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况,依法进行审计监督。这一规定实质上扩大了审计职权范围,意味着审计机关在财政收支审计中,可以审计取得财政资金的非财政预算管理单位或项目。说白了,在目前大政府、大财政的国情下,只要获得财政资金的单位或项目,不管你是外企、私企,还是个人,审计机关都可以审计。这是贯彻落实2009年3月5日在十一届全国人大二次会议所作政府工作报告中关于“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”指示精神的具体措施,也是符合国际惯例的通行做法,美、日、德、法、俄等国都有类似的法律规定。这对审计人员是利好政策,但要谨慎运用。延伸审计非法定审计监督对象,即使是去查别的问题,也要以财政资金为切入点,围绕财政收支来审计,以免引发纠纷。

  二是特殊的投资审计范围。新条例第二十条规定,对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计时,可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性做出详细的调查。有两个关键点需要把握。1.政府投资和以政府投资为主的建设项目的范围。新条例第二十条规定,此类项目包括:全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的;未全部使用财政资金,财政资金占项目总投资的比例超过50%,或者占项目总投资的比例在50%以下,但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。2.相关单位的资金范围。直接有关的设计、施工、供货等单位,只要取得了建设项目资金,而不论其是否财政资金,审计人员都可以对其真实性、合法性做出详细的调查。同理,延伸审计这些单位,即使是去查别的问题,也要以建设项目资金为切入点,以免引发纠纷。(张琦)

  [3]《财政违背法律规定的行为处罚处分条例》读本/财政部条法司等编.北京:中国财政经济出版社,2004.12

  [4]审计法修订释义读本/审计署法制司编.北京:中国时代经济出版社,2006.3

  [5]新《审计法实施条例》解读/《中华人民共和国审计法实施条例》起草小组编写.北京:法律出版社,2010.3